한중일삼국협력사무국의 미래

     한중일삼국협력사무국(Trilateral Cooperation Secretariat)은 동북아시아 3국의 정치, 경제, 사회, 문화 전반의 협력 이슈를 발견하고 그에 대해 공동으로 논의한 뒤 3국의 입장을 정리하여 각국 외교부에 반영하는 정부간 기구로, 본부가 서울에 위치하고 한국의 외교부에 소속해 있다. 사무국장은 한국의 대사급 인사, 사무차장은 중국과 일본의 참사급 인사로 구성되어 있으며 2011년 설립되었다. 여기서 왜 이 기구가 한국 외교부 산하기구로 자리하게 되었는지에 주목할 필요가 있고, 그러한 정부 조직이 한국에 가져오는 이점과 한국에게 부과하는 책임을 안 뒤 삼국 간 협력에서 각 분야 별로 다른 협상 대상자가 어떻게 국내정치와 연계하여 win-set을 형성하는지를 알아보아야 한다. 

     2008년에서 2012년까지의 경과 보고서에 따르면 협상 분야는 삼국 정상회의, 외교부장관급 회의, 외교부 고위급 관료회의, 아시아 문제, 아프리카 문제, 라틴아메리카-카리브해 문제, 대테러 조치, 재해관리, 핵안보, 민간교류, 무역 및 투자, 교통 및 물류, 관세, 지적재산권, 금융, 과학기술, 정보통신기술산업, 재생가능에너지 및 효율, 표준화, 소비자보호, 기후변화, 환경교육, 생태다양성보존, 황사, 대기오염, 친환경사회, 쓰레기 처리, 화학물 처리, 환경 거버넌스, 환경 관련 산업, 순환경제 모델, 보건복지, 농업, 어업, 수자원, 임자원, 문화, 관광, 교육, 청소년 교류, 스포츠, 인적자원관리, 연구기관 교류, 미디어에 이르기까지 정부가 담당하는 거의 모든 분야를 포함한다. 여기서 제외된 것은 국방과 대미관계, 대EU관계, 국회 사무, 선거, 법무, 지방자치단체, 고용노동이다. 한중일삼국협력사무국은 이 분야에서 대립을 가지고 있거나 각국 외교부에서 권한을 위임받지 못하여 이 분야의 협력을 주무 범위로 삼지 않고 있다.
특히 국방과 남북통일의 문제는 국가군과 관련되므로 공개적인 협력 부처로서 고정된 부서를 만들어 관리할 수 없다는 자연스러운 한계가 있지만, 동아시아 지역주의를 논할 때 빼놓지 말아야 할 이슈인 FTA와 EPA에 대해서 한중일삼국협력사무국이 아무런 권한을 가지고 있지 않다는 점은 사무국이 아직 ASEAN+3의 지역협력의 주도권을 공동의 것으로 양보하지 않고 서로가 쟁탈하고자 초반 기싸움을 하는 것처럼 보이게 한다. 최근 미국과 EU와의 FTA 체결로 2008년 경제위기 이후 무역 중심 경제발전의 초석을 다진 한국은 사무국을 이끄는 주도적인 역할로서 주변국에게 절대 미국과 EU와의 FTA에 관련된 사항은 협력을 고려하면서 논의해 나가겠다는 생각을 가지고 있지 않다.

     사무국의 지난 해의 활동 보고를 살펴보면 빠진 내용은 모두 한국이 핵심적 국익을 위해 숨기고 있는 내용이다. 사무국의 조직 편제, 그리고 설립 배경으로 볼 때 한국은 정부간 기구를 통한 협력 논의에서 먼저 한국이 제안할 것과 제안하지 않을 것을 결정할 수 있다는 이점을 활용할 수 있다. 여러 나라에게 정책을 공개하고 얻을 것과 받을 것을 보다 열린 공간에서 논의하지 못하는 것은 아직 국제사회에서 강한 의견을 발휘할 수 없는 한국의 약점이며, 한국은 약점을 조직 편제를 통해 보완하고 있다.

    다만 사무국의 활동의 결과로 최근 한중일 FTA가 논의되기 시작되었다는 점은 일단 삼국 외의 행위자를 생각하지 않은 지역 범위에서의 협력이 매우 적극적으로 진행되고 있음을 증명한다. 한중일 FTA의 협상 당사자가 고려해야 할 Level I의 변수는 국내정치 하나로 단순하다. 다만 다자간 참여를 고려하고 삼국 FTA를 바라본다면 한국과 일본으로서는 미국과의 관계를 고려하지 않을 수 없게 된다. 이것이 win-set이 많음에도 불구하고 구속력 있는 조약이 비준되기 어려운 이유이다. 국내정치 즉 국회와 정당 그리고 한중일삼국협력사무국을 이어주는 끈 사이에는 미국과 외교부라는 엄청난 난기류가 흐르고 있다.

     그리고 한중일삼국협력사무국은 협력을 목적으로 만들어진 소통의 창구로서, 각국 외교부의 역사 인식에 대한 굳건한 입장이 섞여 논쟁을 통해 변화하거나 한쪽의 우세가 형성되는 작업은 이루어지지 않는다. 어떻게 보면 사무국 안의 회의의 장은 아이들이 만나 토론을 연습하기 위한 놀이터이고, 어른들은 따로 마루의 술자리에서 진지한 이야기를 나누는 형국이다. 하지만 장기적으로 볼 때 언제까지나 정부간 기구가 외교부의 국내정치만을 고려한 기존 결정들의 집합을 정부간 논의의 장으로 끌어오지 않는 소극적 태도를 보인다고 단정할 수는 없다. 삼국 정상회담에서는 어떤 정상도 과거의 이념이나 역사에 관한 언급을 하지 않았으며 그러한 언급을 통한 외교관계의 악화는 모두 외교부 중심의 양자 회담에서 이루어졌음을 주지해야 한다. 고이즈미 총리 시절의 잃어버린 동아시아 외교 5년 간에는 한중일삼국협력사무국이 존재하지 않았다. 그러한 점에서 앞으로의 발전 방향은 이념과 역사 논쟁을 조금씩 공개적으로 삼국 간 대화의 장에 내놓고 이를 통한 완전한 대립과 고착 상태를 해소하기 위하여 평소의 협력 어젠다와의 혼합이 이루어지는 쪽이 될 것이다.

     그동안 양자주의, 다자주의, 열린 지역주의 등 국가를 행위자 단위로 생각했을 때의 한중일 협력은 가능한지에 대해 고민은 많이 있어 왔지만 국가를 입법부, 행정부, 외교부와 외교부 내 정부간 기구로 나누어 미시적으로 바라본 한중일 협력에 대해서는 특히 대중의 고민이 없었다. 시각이 바뀌면 또 다른 가능성을 찾아낼 수 있고, 정부간 기구 안에 기업과 시민단체의 거버넌스 참여를 강화시켜 정부기관의 영향력을 약화시키는 방안을 논의할 수도 있다. 색다른 관점으로 여러 가지 가능성을 실험해볼 수 있는 장으로서 한중일삼국협력사무국의 역할은 막중하다. 그리고 이는 과거 1950년 EU에서 평화를 위해 필사적으로 연대한 것과 달리 삼국이 이미 평화를 유지하는 것을 전제한 뒤 서로 이길 수 있는 전략을 모색하는 경쟁과 협력의 양상이 될 것이다.